新时代高职院校督导评估的内涵特征及体系构建
发布时间：2022-10-05 09:56:00 点击： 发布人：职教中心
一、问题的提出
教育督导是《中华人民共和国教育法》规定的一项基本制度。自1991年原国家教委颁布《教育督导暂行规定》起，我国教育督导工作在制度化、规范化、专业化的道路上稳步迈进，有力保障了各项教育事业在教育现代化进程中持续健康发展。当前党和国家对职业教育发展和教育现代化治理高度重视，科学实施教育督导评估制度，督促落实高等职业教育法规政策、规范高职院校办学行为、提升高素质技能人才培养质量，对引导高职院校坚持正确办学方向，办出特色，促进高等职业教育高质量发展具有重要作用。
新中国教育督导的起源可追溯至新中国成立之初，教育部视导司组织全国各级视导机构对教育工作进行视察、监督和指导。在过去相当长时期内，国家针对基础教育领域颁布了一系列教育督导相关政策文件，将教育督导的对象范围限定为“中小学教育、幼儿教育及其有关工作，”教育督导的目标旨向是保证“两基”和素质教育实施，推进教育均衡以保证教育公平，由此，教育督导实践在基础教育领域率先成熟。2011年教育部印发《中等职业教育督导评估办法》，标志着职业教育从工作层面正式纳入了教育督导制度体系。近10年来，伴随着教育事业快速发展和治理改革不断深入，教育督导的政策范围拓展到教育类型全面覆盖，“对法律、法规规定范围的各级各类教育实施教育督导”逐步成为国家制度要求。2014年国务院教育督导委员会颁发《深化教育督导改革转变教育管理方式的意见》，正式明确了督政、督学、评估监测三位一体的教育督导职能。督政是督促地方政府依法履行教育职责，督学是指导学校规范办学提高教育质量，评估监测则是通过评价手段为督政督学提供科学依据。在具体的工作实施中，督导和评估是两项密不可分的职能，督导是评估的目的，评估是督导的依据，教育部督导司颁发的《普通中小学校督导评估工作指导纲要》《中等职业教育督导评估办法》《幼儿园办园行为督导评估办法》等针对各类教育领域的教育督导文件均将督导和评估职能合二为一统筹部署，因此，本文以督导评估为教育督导核心内涵予以概念界定。
高等教育督导自1990年原国家教委颁布《普通高等学校教育评估暂行规定》起，以专项评估为手段在履行评估职能方面着力，以期形成学校办学行为和教育质量的社会监督和评价体系。21世纪以来，我国高等职业教育先后开展了两轮人才培养评估，即以规范管理为重点的高职高专人才培养工作水平评估和以内涵建设为重点的高等职业院校教学工作评估，但实践偏向关注教育评估功能，且已滞后于教育发展新态势，尚不足以构建能实现督政、督学、评估监测一体化的现代教育督导体系。面对新时代教育高质量发展和教育督导改革的新要求，高等职业教育领域督导工作亟待深入开展。本文试图通过高职院校督导评估的政策与实践研究，分析其行动逻辑及内涵特征，探索科学有效的实施路径，形成符合高等教育发展规律、体现职业教育类型特色的高职督导评估体系，推动高等职业教育高质量发展。
二、新时代高职院校督导评估的行动逻辑
行动逻辑一般是指影响事物发生、发展的原因机制。据此，从教育发展定位、治理体系建设和督导体制机制改革等方面的要求入手，分析新时代高职院校督导评估的行动逻辑，为实践路径设计提供思路和依据。
（一）加快高等职业教育高质量发展的需要
高等职业教育高质量发展是国家教育发展战略的重要组成部分，也是实施高职院校督导评估的首要目标。2021年中办、国办颁布的《关于推动现代职业教育高质量发展的意见》提出“强化职业中等教育的基础地位，高质量发展职业高等教育，稳步发展职业本科教育”，明确了高等职业教育在现代职业教育体系中的位置及其高质量发展的任务旨向，并强调国家要将职业教育工作纳入省级政府履行教育职责督导评价，各省将职业教育工作纳入地方经济社会发展考核。高质量发展既是一种发展理念，也是一个预期目标，更是一项行动原则。教育高质量发展的本质是促进人的全面发展，办让人民满意的教育，而办让人民满意的高等职业教育就是要增强职业教育类型定位，发挥其在构建现代职业教育体系中的关键作用，优化高素质技能型人才成长成才途径。因此，要树立体现类型特色的新的质量观和发展观，以督导评估为手段，查找影响政府部门施政管理和高职院校办学发展的障碍，破解高等职业教育高质量发展的难题。一方面，高等职业教育是高等教育体系中的一种类型，高等教育人才培养与科学研究、知识创新紧密相连，教育评价内涵丰富、表征复杂；另一方面，高等职业教育是职业教育体系中的一个层次，亟需摆脱普通教育评价的路径依赖，建立体现类型特征的教育评价，发挥高职院校督导评估对教育发展的引领功能和推动作用迫在眉睫。
（二）推进教育治理体系和治理能力现代化的需要
高等教育治理体系包括高等教育体制改革中建立起来的参与办学、管学与治学的所有组织及其结构关系，治理能力是在治理体系的基础上，参与治理的主体所具备的能力或水平。建立健全督导机制，是实现科学定位、特色发展、产学融合、促进转化等一系列任务目标，提升高等职业教育治理能力和水平的重要手段。西方国家教育督导职能大致经历了从以监督为目的、视察为主要手段的行政监督职能阶段，到以监督为目的、评价为手段的管理控制职能阶段，再到以指导为目的、咨询为主要手段的行政指导职能阶段三个重要阶段。从1984年国务院批准教育部设立视导室检查指导全国各地教育工作起，我国教育督导经过近40年的实践探索和政策变迁，从单一的督学，到督政、督学并举，再到督政、督学、评估监测三位一体，正逐步形成政府依法管理、学校依法自主办学、社会各界依法参与和监督的教育公共治理新格局。尽管教育督导的总体制度框架已经基本形成，但是与高等职业教育事业发展对教育督导实践创新的要求相比，还存在督政、督学、评估监测三者之间联系不紧密、运转不协同、进展不充分、成效不平衡等问题。评估作为高等教育督导的主要形式，是高等教育规律和特点在督导制度上的反向投射，一直以来，高等职业教育作为高等教育的组成部分，督导制度更加侧重教育水平和能力的评估和反馈。随着职业教育作为类型教育战略定位的明确，政府发挥对高等职业教育的规划、投入、体系构建、资源配置等教育统筹职能至关重要，因此，新时代高职院校督导评估必须关注解决教育督导实践通常存在的重“诊断”轻“问责”、重“督学”轻“督政”等弊端，在普通高等教育评估模式带来的深刻影响中进行标准和制度重构，以督促政、以督促学，推动职业教育从教育管理走向教育治理。
（三）深化新时代教育督导体制机制改革的需要
进入新时代，党中央、国务院对教育督导工作重视程度空前，审议通过了多个教育督导的重要文件，在针对各级各类教育的系统谋划和顶层设计中，始终强调要充分发挥教育督导的作用。2020年中办、国办印发《关于深化新时代教育督导体制机制改革的意见》（以下简称《意见》），围绕督政、督学、评估监测三方面重点工作，从管理体制、运行机制、问责机制、督学聘用和管理、保障机制等方面提出了24项改革措施，对新时代教育督导的全面覆盖、系统重塑、持续发力提出了更高要求，也为开展高职院校督导评估提供了工作指导和制度保障。高等职业教育既是现代职业教育体系建设的主阵地，也是高等教育普及化进程中的主力军，有必要构建既符合时代发展趋势又符合国情、既体现教育发展普遍规律又体现职业教育类型特色的科学系统的教育督导评估体系，精准回答“督什么”和“怎么督”的问题。《意见》强调要针对高等职业院校开展适应社会需求能力评估，2016年国务院教育督导委员会颁布《高等职业院校适应社会需求能力评估暂行办法》，要求对高职院校适应经济高质量发展、适应职业教育体系高质量发展和适应学生个体高质量发展的能力进行评估，进一步明确高职督导评估的目标定位与工作指向。如何让高职院校督导评估成为一种常态化的、全覆盖评价，构建规范、科学、高效的高职院校督导评估体系具有方向性与指挥棒作用。
三、高职院校督导评估的内涵特征
高职院校督导评估的职能内容包括建立评估监测体系，科学评价高职院校教育教学质量；建立督学体制，指导高职院校规范办学，提高教育质量；建立督政机制，督促地方政府依法履行高职教育管理职责，在此基础上结合高等职业教育发展的规律性及时代性探讨高职院校督导评估的内涵特征。
（一）机构独立性与组织协同性
《教育督导条例》明确了督导机构是人民政府的机构，独立行使教育督导职能，建立了与教育决策、执行相互制约又相互协调的教育行政监督制度，这是教育督导政策性和权威性的制度保证，也是各级各类教育督导必须遵循的原则。高职院校督导评估同样应在人民政府的教育督导机构领导下独立行使职能，相较于基础教育领域，中央、省、市、县四级政府逐级督政的组织体系，高职院校督导评估组织机构相对层级简单，这是由于高职院校办学行政隶属主要集中在省、市（地）两级，督导评估主要由省级人民政府主导执行，同级督政也成为常态。与基础教育领域地方政府对本行政区域内学校直接进行督学的线性组织结构不同，因为高职院校办学主体多元及办学利益相关者众多，督学对象成分复杂，评估监测主体与客体职能交错，呈现出立体多样的组织形态。据教育部统计，2020年我国共有高职院校1 468所，其中，教育行政部门举办569所，非教育行政部门举办512所，企业举办47所，民办高职院校337所，行业企业与教育行政部门举办高职院校数量基本持平，民办高职院校占比达23%。可见，高等职业教育是各级各类教育中非教育行政部门办学、非公办学最为活跃的领域，高职院校办学涉及的政府部门较多，与行业企业联系密切，必然需要构建由政府、学校、行业企业、社区机构等多部门共同参与的开放协同的督导评估组织体系。
（二）标准普适性与类型差异性
评估标准是教育督导评估的核心要素，反映出督政督学的重心和方向，具有引导院校办学向何处着力的作用。高职院校督导评估标准建设既要重视普适性基础，也要关注差异性变化。所谓普适性是指高职督导本身是教育督导的重要组成部分，教育督导实施之初主要针对基础教育，之后逐步将各级各类教育纳入，督导对象从中小学校扩展到各级各类学校和教育机构，在长期实践过程中一脉相承，奠定了基于学校办学质量和教育教学规律的标准体系。而不容忽视的是，教育类型差异将引起教育目标和价值标准的变化，并形成对教育满足社会和受教育者需要程度的不同判断。高职督导评估标准的差异性除了来自“职业教育与普通教育是两种不同的教育类型”，还在于因高等职业教育办学多样化诉求，针对不同地域、不同办学主体、不同行业的高职院校乃至差异化明显的学科、专业制订更加科学、专业、精准的评估标准，并在实施方案中寻求规范性监管和诊断性评价的平衡。随着职业教育的类型特征不断强化和教育督导实践的逐步深入，在职业教育评估体系内体现普适性特征的表现之一是评估标准的融通性，即基于高等职业教育在职普融通、中高职贯通、专本研衔接等方面所呈现的整合性，构建形成以高职院校督导评估为核心的各层次职业教育相衔接的评估指标体系。
（三）结果权威性与过程服务性
结果的权威性及其有效应用是实现教育督导成效的关键一步，高职督导评估结果既有体现行政权威的主观性分层评价，又有体现过程服务的客观性诊断反馈，高职院校督导评估的实践价值就在于将结果应用的权威性与指导过程的服务性相结合，通过教育督导主体和客体的良性互动，持续提升高职院校适应社会需求的能力。结果权威性首先缘于评估结果生成的客观性和科学性，《高等职业院校适应社会需求能力评估暂行办法》专门在评估主体、评估方式以及结果运用等方面做了诸多新规定以提高评估实效性，如打破以往仅由教育行政部门主导进行评估，引入第三方机构开展评估，改变组织专家进校现场评估的传统模式，建立由现代信息技术和大数据支撑的智能化督导体系等，这些举措能有效提升高职院校督导评估结果的客观性和公信力。结果权威性最终落实到结果应用的威慑力，通过落实2021年国务院教育督导委员会印发的《教育督导问责办法》，对督导问责进行系统制度设计，督促各方主体履行高等职业教育管理和办学职责。高职督导成效还体现在开展持续监测及常态化的检查、反馈与指导，高职院校督导评估具有普通高等教育强化评估诊断职能的基因传承，通过专业化的咨询、引导和帮助对高职院校管理决策和办学实施给予全过程服务，推进解决办学中的困难瓶颈问题，提升教育教学质量。
四、高职院校督导评估的体系构建
在国家大力发展职业教育的新形势下，高职院校督导评估须贯彻落实国家关于深化教育督导体制机制改革的部署要求，以督促政府履职、改进学校办学、提高教育质量为目标，围绕评估制度、评估组织、评估标准和评估保障等进行全过程、全方位系统推进，构建科学化、专业化的类型特征鲜明的高职督导评估体系，推进新时代高职院校督导评估实践有效开展。
（一）建立科学完整的督导评估制度
制度建设是提升教育督导的效率和质量、保证教育督导权威性的首要前提。教育督导制度体系是由国家法律、行政法规、部门规章等组成的各种类型和层次的教育制度中相关教育督导要素构成的有机整体。在长期的教育督导实践中，我国已构建形成了从中央到地方、从政策到法规、从督政到督学的制度体系，促进了教育督导制度一致性与多样性的辩证统一，但就新时代教育发展的新形势、新任务和新要求而言，高职督导的制度建设还任重道远。首先，高职督导的推进需要教育督导法制化的支撑，在对《教育督导条例》进行实践总结和制度创新的基础上，适时启动制订《教育督导法》，健全完善教育督导法律法规的顶层设计，并差异化推进省级建章，为依法开展高职督导提供上位制度保障。同时，应制订针对性单行制度，科学定位制度内核。《中华人民共和国职业教育法》《中华人民共和国民办教育促进法》等均规定要加强教育督导评估，但并未明晰教育督导的法定职责，《中华人民共和国高等教育法》规定由教育行政部门组织高校评估，但并未提及人民政府教育履行督导责任，《普通高等学校教育评估暂行规定》《高等职业院校适应社会需求能力评估暂行办法》的颁布，标志着高等教育督导评估正式被纳入政府教育治理框架，但尚局限于院校评估及督学职能的界定。督学仍是当前高职督导的重点,但绝不应忽视及弱化督政这一督导评估的核心职能，因此，建议在相关法律修订中，完善有关教育督导的专门条款，设计制订契合高等教育和职业教育实际的督导评估实施制度，制定专门的《职业教育督导评估办法》及《高职院校督导评估办法》，调整高职督导政策重点，从“督学为本”走向“督政督学并举”，为教育督导更好地服务于高等职业教育改革发展提供必要的工作指导和制度保障。
（二）建设开放协同的督导评估组织
教育督导治理现代化的发展进程，已经从纯粹政府治理的传统模式进入了多元协同治理的新阶段，构建督导机构统筹管理、各级政府积极履职、专业机构执行评估、行业企业参与监测、高职院校改进办学的开放协同的督导组织体系，是推行高等职业教育“管办评”分离、“权责利”统一的根本途径。高职督导要实现督学、督政、评估监测一体化发展，关键是理顺三项职能的主体和客体，形成多元参与、各司其职的组织体系。一是强化以各级督导机构为主体的政府督政职能，重视并落实对高职院校开展督导的总体规划和制度建设，在相对成熟的基础教育督导和高等教育评估的经验基础上，推动高职督导制度创新，探索本级督政的有效模式，监督、激励和引导各方主体改进完善高职教育投入的目标与方式，推进教育治理的多部门协同。二是督促高职院校举办方和办学主体改进办学，无论高职院校举办主体是省本级还是地市级、是政府还是行业、是国有还是民办，在“管办评”分离的治理背景下，都要明确高等职业教育发展是各级教育行政部门和其他相关部门及行业企业的共同责任，细化、分解、夯实相关职能部门及机构的教育责任，有效形成教育合力，共同关注高职院校办学质量和水平。三是建立政府、学校、行业企业和社会公众等多方参与、第三方评价机构专业执行的评估监测机制。产教融合、校企合作是职业教育办学的生命线，有必要对行业企业参与评估监测的内容和形式等予以制度规定，既明确行业企业在职业教育评价中的主体地位，也强化其参与人才培养的主体责任。同时，职业教育与经济社会联系紧密，基于市场诉求的利益相关者众多，因此更有必要探索政府委托购买第三方教育评价服务的组织模式，以提高督导评估的专业性和公正性。总之，构建多元开放的高职督导组织体系，并不是简单的放权，而是敦促诸多利益相关方合力参与教育治理，共同将督政、督学、评估监测“三位一体”的督导职能落到实处。
（三）制订特征彰显的督导评估标准
《深化新时代教育评价改革总体方案》指出，教育督导要将推进教育评价改革情况作为重要内容，并明确高等职业院校适应社会需求能力评估是新时代国家教育评价改革的任务之一，而决定高职院校评估成效的关键环节是构建一个标准明晰、设计科学、价值判断契合高等职业教育特征的评估指标体系。传统认为，高等职业教育是“高等性”与“职业性”的配伍，高等教育学术属性与职业教育技能属性之间的“两张皮”现象给评价标准的系统化造成了困惑，而在类型教育的范畴内，“高等性”不再强调与普通高等教育对齐，而是强调能够处理更复杂、更高端的“职业性”问题，“高等性”与“职业性”能够实现有机统一。高职督导评估指标体系的构建和完善是一个动态过程，应本着客观性、发展性原则，真实、科学地反映高等职业教育的本质属性和时代特征，将高职评价从隶属于普通高等教育评价的制度和标准框架中脱离出来，明确适应社会需求能力的评价目标和标准，建设具有鲜明职业教育类型特征的教育评估指标体系。具体来说，就是在专业和教学建设、教师发展、学生成长、社会服务等评价指标中，将产教融合、校企合作、“三教”改革、育训结合等职业教育内涵要素充分融入，如，将“双师型”教师所应具有的实践技能水平和专业教学能力作为教师评价的核心观测点，将德技并修、技术技能水平等作为学生评价的核心观测点，将职业技能培训、职业启蒙教育、技术研发和应用等作为社会服务能力评价的核心观测点等。同时，在标准体系设计中要体现职业教育的层次级差，在指标设置中突出类型教育的“高阶性”。以末级指标的直接可测性为底线，考察行业企业在学校专业规划、实践基地建设、现代学徒制、教师发展、课程建设、教材开发等方面参与融入情况，充分体现产教融合、校企合作在评估指标体系中的彰显度，以督导评估牵引高等职业教育类型特色化发展。
（四）实施专业高效的督导评估保障
教育督导功能的有效发挥有赖于建立专业高效的保障体系。相对而言，高职院校督导实践基础薄弱、专业化要求较高，督导评估实施运行面临更多挑战，要坚持以适应社会需求能力为目标，从督导队伍的专业化、督导手段的信息化和结果应用的权威性等方面着力，保障高职督导工作顺畅运行。一是建设一支包括督学、评估专家、研究人员等在内的熟悉高等职业教育的专业化督导评估队伍。当前督导评估队伍除了存在老龄化、专业素养和信息化素养欠缺的问题外，突出的短板就是结构比较单一，各地督学大多按中小学生、教师或学校数额配置，普遍忽视高等学校的参与，督导评估专家也集中在基础教育和普通高等教育领域，根据国家督学制度设计和发达国家经验，这一现状理应随着高职督导实践开展不断改进。二是建设信息化、智能化的评估监测平台。构建共享、互通、开放的高等职业教育信息化平台，打通已建成使用的基础数据库，如开放全国职业院校评估数据采集系统，制订国家和区域数据采集统一标准，规范各省高职院校数据采集平台，避免数据多头管理和重复采集。建立高等职业教育信息平台与各类相关平台之间的关联互通，教育体系内，促进高等职业教育与普通高等教育横向沟通、与其他层次职业教育纵向联结；教育体系外，打破高等职业教育办学利益相关方的信息壁垒，将来自行业企业和社会组织的信息纳入。三是重视督导评估结果的有效应用。结果的科学合理运用，既是督导评估工作职能的重要组成部分，也是实现督导导向激励功能，提升督导评估质量和成效的终极保障。高职督导在实践督政督学评估监测一体化的过程中，应重视树立督导权威性，明确问责的主体和客体，系统化地落实各项问责制度，不折不扣地实行结果公开、考核问责和整改问效，同时以督导评估为依据，指导高职院校加强办学诊断与改进反馈，促进高职院校适应社会需求能力不断提升。(本文节选自《中国职业技术教育》)
